食品安全区域化管理的探索与实践

发布日期：2019-07-14 12:52:04 来源：互联网

    随着经济全球化和贸易自由化进程的加快，在政治社会多元化、贫富差距依然存在、现行法律法规和道德规范还不足以确保食品安全达到统一标准的情况下，对食品安全实施区域化管理是目前乃至今后一段时期的必然选择。近几年来，我们围绕食品安全区域管理进行了一些研究和探索，初步构建了一套适合中国国情的出口食品安全区域化管理新模式。现结合食品安全区域化管理的探索和实践谈一点粗浅认识。

    一、食品安全区域化管理是历史发展的必然趋势

    自从人类有了火的发明即揭开了食品安全管理的序幕，从原始部落的火烤食物到今天的食品精细加工，人类围绕食品安全管理一直在不断的探索和追求。进入20世纪，随着欧美等发达国家食品工业的快速发展，继欧共体1964年（64/433/EEC指令）制定了《关于鲜肉生产和销售的卫生管理》之后，1969年联合国食品法典委员会又制定出台了《食品卫生通则》，食品安全管理逐步迈向规范化、科学化、法制化管理的轨道，由此推动了食品安全管理的三次浪潮。

    第一次浪潮是20世纪80年代，基于食品法典委员会制定的《食品卫生通则》，在世界范围内掀起了推行良好卫生规范（Good Hygienic Prac?鄄tices, GHP）的浪潮。我国出口食品为适应国际市场的需求，从1983年始在出口食品加工企业探索推行良好卫生规范，并结合我国食品工业的现状研究制定了我国《出口食品厂、库最低卫生要求（试行）》，于1984年10月15日颁布实施，从此在全国范围内对出口食品生产加工企业和库存设施实施了卫生注册、登记制度。在此浪潮的推动下，我国出口食品由初级原料性食品逐步向加工食品过渡，促使出口食品企业的生产加工卫生设施迈上了一个新的台阶。

    第二次浪潮是20世纪90年代，在世界范围内掀起了推行HACCP的浪潮。早在20世纪60年代，美国在致力于发展空间载人技术的过程中，为确保宇航食品的安全，科学家在宇航食品的加工过程探索建立了一套“危害分析与关键控制点（HACCP）”管理体系，随后HACCP在美国被逐步应用于民用食品，但在这个时期其应用的范围仍有一定的局限性。到20世纪90年代，HACCP逐步被一些发达国家和国际组织纳入法规，由此开始了在世界范围的广泛推行。

    第三次浪潮是进入21世纪以来，在世界范围内针对食品安全推行风险分析方法(Risk Analysis-RA)的浪潮。这是基于HACCP原理对食品安全风险因素进一步认知和定位的过程。随着人们对食品安全风险因素的不断认知，食品安全概念得到强化和外延，基于风险分析建立的监控机制和法律体系逐步趋向完善。特别是1999年比利时、荷兰、法国、德国因二口恶英污染导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二口恶英的事件相继发生后，国际社会对食品原料在种植、养殖过程可能存在的潜在风险引起了高度重视，随着疯牛病、禽流感的不断暴发以及各种农兽药残留的不断检出，人们对食品安全的担忧几乎达到了恐怖的程度。各国相继出台一系列食品安全法规，加强了食品安全风险分析和控制。随着风险分析方法的推广应用，揭示的食品安全风险越来越多，食品安全问题进一步引起了社会各界的高度重视，各级政府和立法机构加大了食品安全法规的建设力度，由此进入了一个通过风险分析为立法提供依据，通过立法进一步加强食品安全管理的时期。风险分析方法的推广应用引导了食品安全风险概念的强化和拓展，促进了人们对食物链潜在安全风险的认知，掀起了食品加工业向法制化管理迈进的浪潮。

    由此，我们不难发现：食品安全管理发展到现在，经历的三次浪潮主要是靠理论和实践的推动。但是，当食品安全管理步入法制化轨道后，就必须进一步明确责任主体，依靠政府推动。由于不同区域经济、文化、社会治理结构可能存在差异，在现阶段或今后一段时期，不同区域的食品安全状况不可能完全一致。因此，在政府的主导下加强食品安全区域化管理或实施区域认证是历史发展的一种必然趋势。

    二、食品安全区域化管理是食品安全的治本之举

    人们已经认识到，食品安全风险不仅来自加工、流通环节，更重要的是来自食品原料在种养殖环节的污染。为此，许多国家提出了“从农田到餐桌”、“从养殖到刀叉”的食品安全控制理念。近几年，良好农业规范（GAP）和危害分析与关键控制点（HACCP）体系之所以得到了广泛推广和普及，很重要的原因是二者都体现了对建立和完善管理体系的重视和关注。但是，无论GAP或HACCP强调的均是食物链某一个环节的体系建立，GAP强调的是某个农场的体系，HACCP强调的是某个生产加工企业的体系，二者只是食物链的两个关键环节，并未构成一个有机整体。现行的食品安全源头管理理念和“公司+基地+标准化”的管理模式，仅是提供了一种思维方式和在特定条件下的运行机制，并没有从体制上解决食品安全的根本问题。因此，要从根本上加强食品安全风险的控制，有必要建立一种覆盖整个食物链的食品安全控制体系。区域化管理体系的建立就是基于这一出发点开展的探索和尝试，其目标是“建立一个体系，构筑三道防线”。

    “建立一个体系”，是指建立一个由政府主导的能够覆盖食物链各环节的食品安全控制体系。具体模式是“两导三动”，即“政府主导，科学引导，龙头带动，部门联动，全民行动”。所谓政府主导，就是要求地方政府切实负起食品安全责任，履行对消费者健康安全的担保；科学引导，就是要求政府及有关职能部门树立科学发展观，正确引导农民科学生产，树立环保意识，减少农药、兽药、化肥等可能对食物链构成的源头污染；龙头带动，就是要发挥食品加工企业的龙头带动作用，在原料基地的建设以及食品生产加工环节的自检自控方面发挥积极作用；部门联动，就是要整合行政管理资源，突破传统的行政管理模式，形成合力，建立和完善一套务实高效的食品安全管理机制；全民行动，就是要加强食品安全知识的宣传和培训，提高全民的食品安全意识，在食品生产、加工、消费等环节构筑食品安全屏障。

    “构筑三道防线”是指在食品安全区域化管理体系逐步建立和完善的基础上，在区域内采取三项具体控制措施。一是对区域内的种植基地或养殖场合理规划布局，并实施备案管理，加强食品原料的源头控制，构筑食品安全的第一道防线；二是对区域内的食品加工企业派驻检验检疫官或实施巡回监督，加强食品生产加工过程的安全卫生控制，构筑食品安全的第二道防线；三是通过残留监控计划的实施以及企业和区域实验室的检测把关，掌握食品安全风险动态信息，及时启动预警机制或采取风险控制措施，构筑食品安全的第三道防线。

    通过食品安全区域化管理体系的建立和“三道防线”的构筑，消除食物链各环节可能存在食品安全隐患，把食品安全风险控制在最低程度。

    三、食品安全区域化管理是中国特色农业现代化道路的具体实践

    党的十七大明确提出，要“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”，“走中国特色农业现代化道路”。我国是一个人口众多的发展中国家，农村人口仍占多数，基本国情决定了发展农村经济在构建和谐社会、加快推进社会主义现代化进程中的重要作用。同时，我们也必须面对我国“农业基础薄弱、农村经济发展滞后的局面尚未改变”的客观现实，努力探索“走中国特色农业现代化道路”。建立和完善食品安全区域化管理体系，本身即是对中国特色农业现代化道路的有益探索，可对新农村建设发挥积极的推动作用。

    （一）加强企业与农民合作，促进城乡经济一体化新格局的形成

    食品安全区域化管理的出发点是建立和完善一套从原料种养殖到生产加工、经营、消费等各环节的食品安全控制体系，落脚点是推进农业标准化生产，加快农业现代化进程，实现食品安全的源头治理。由于食品的原料主要来自农田、养殖场、水域，加强食品安全的控制必然要涉及到原料的源头管理。近几年，很多食品加工企业为了确保产品的安全，不得已延长产业链，纷纷到农村租赁、承包土地建起了农场或养殖场。这样做的结果，虽然对食品加工企业的产品安全有一定的保障作用，但却违背了社会分工原则。企业主在经营企业的同时还必须学会种地、养殖，无形之中会增加企业的产品成本。更重要的是由于企业主通过各种方式对土地的租赁或占有，挤压了农民的生存空间，增加了社会的不和谐因素。建立食品安全区域化管理体系，可以从机制上解决目前存在的这些矛盾。

    首先，食品安全区域化管理体系的构建是在政府主导下对社会资源的合理规划、有效整合及科学利用。在不改变农村土地承包制的前提下，由政府组织农民和有关食品加工企业通过合同、协议等形式建立互利共赢的机制，实现土地的连片种植或集约化养殖，由食品加工企业根据产品开发需求下订单，农民按照订单组织生产种植、养殖，龙头企业负责统购统销。真正实现了由小农经济向现代化定单农业的转变。

    其次，由于食品加工企业对农业的反哺及带动作用，促进了食品产业链的健康发展。订单农业确保了农产品销售价格及销售渠道的稳定，同时也解除了食品加工企业办农场的烦恼。通过连片种植基地的建设,有效解决了分散建设基地中返租倒包土地及管理费用过高、因建设隔离带占用土地过多等问题,大大降低了基地建设成本。据初步测算,实施区域化建设之后,每建设一个300亩的基地,可节约土地7.8%，节约基础投入130多万元，节约管理成本10万元/年。既保证了农民的利益，又减少了企业的负担。形成了以工促农，以城带乡，城乡经济社会发展一体化的新格局。

    （二）推动产业结构调整，提升土地资源使用价值

    我国是一个人均占有土地资源极少的国家，目前是以约占世界20%的人口，拥有全球7%的土地面积。建立食品安全区域化管理体系，很重要的一点就是有利于农业标准化的推广和科技成果的转化，从而最大限度地开发和保护土地资源，优化投入产出结构，提高单位农田产量和产品价值。由于区域化管理倡导的是连片种植的定单农业，在农作物的品种选择、生产管理以及价值评估等方面都趋向规范化和科学化。特别是在农药、兽药、化肥等农业物资的使用管理方面，建立了农资流通企业信用档案和质量保障赔偿制度，对农兽药进行定期检测、风险评估、合理推荐使用等措施，科学指导农民对农兽药、添加剂的使用，形成农兽药产、供、销、用的全封闭、无缝式管理链，有效提升区域内农业化学投入品的综合管理水平，营造出安全可靠的农产品生产“大环境”，从根本上解决食品原料农兽药残留及其他化学品污染问题。在食品安全区域化管理体系中，食品加工企业发挥着龙头带动作用。企业是链接市场与农业的关键环节，市场需求变化要通过企业与农民签订的订单传导给农民，从而引导农产品结构的适时调整；市场的需求推动企业产品结构的调整，企业的产品结构调整推动农产品的优化和价值提升。

    （三）优化资源配置，完善农业社会化服务体系

    食品安全区域化管理体系的建立，是对区域内社会资源的优化配置。具体表现在以下两个方面：

    1.对政府资源的优化配置。食品安全区域化是以政府为主导的管理体系，如何发挥政府的管理和服务职能显得尤为重要。在目前我国的行政管理体制中，涉及到食品安全和农业生产、经营的部门很多，职能交叉或衔接不到位的现象客观存在，在一定程度上制约了政府职能的发挥。建立食品安全区域化管理体系，就是要在不增加编制的情况下，通过优化政府职能机构设置、明确职责定位，实现政府管理与服务职能的新突破，本着务实、便民、高效的原则设立食品安全管理部门，统一负责食品产业链各环节的组织、协调及管理工作。

    2.对农业社会化服务资源的优化配置。食品安全区域化管理体系的建立，逐步使食物链生产、加工、经营等各环节走向规范、有序的状态。在政府的主导下，农业社会化服务资源得到了进一步优化配置。

    一是建立了农业生产技术咨询服务机制。政府整合有关部门科技资源组建了农业专家队伍，通过热线电话、网站及农作物门诊、兽医站等多种途径,解答农民疑难问题，指导农民科学种植、养殖；通过举办培训班、电视讲座等多种形式普及食品安全知识，提高全民的整体食品安全意识。

    二是统一规划布局区域内检测实验室。加强食品安全控制离不开实验室的技术支撑，但是实验室的盲目建设和无序竞争必然会导致社会资源的极大浪费。在建立食品安全区域化管理体系后，政府通过政策引导及重点扶持，有效的整合了区域内的检测资源，最大限度的发挥了现有检测设施的技术支撑作用，避免了不同企业、不同部门重复建实验室造成的社会资源浪费。

    三是建立和完善了农业生产物资的配售机制。农业生产物资的配售是农业生产的一个关键环节，特别是农业化学品的配售、使用，直接关系到农产品的食用安全。在区域化管理体系建立之前，农资的配售主要依赖于各种不同的市场渠道，在缺乏有效管理的状态下，假种子、假农药、假化肥时常对农民的利益造成严重损失，甚至对食品安全构成严重威胁。建立食品安全区域化管理体系后，对农业化学投入品实行区域准入制度。凡在区域内销售使用的农业生产物资，特别是农业化学投入品，均由政府有关部门对其生产企业进行风险评估并登记备案。